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清代驿站财政机制的形成与演变******

　　作者：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）

　　驿站是中国历代王朝传递信息、递运物资的主要渠道，在维系国家统一方面发挥着重要作用。驿站的正常运转全赖驿站经费之保证，所谓“国脉疏通原借驿递，而驿递急需端赖钱粮”。一般认为，清朝入关后一扫旧弊，摊派、加征得到有效抑制。这一观点突出了明清之际驿站财政的差异。但实际上，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下，清代驿站财政走向了既病民又病官的摊派旧途。

　　明代驿站财政与驿役官当改革

　　明初驿站财政建立在实物财政基础之上，有赖于田赋征收和劳役佥派。洪武元年（1368年）正月，明太祖诏令天下广置各驿，其驿站差役佥派民户出办。具体方法是，“马有上中下三等，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29，洪武元年正月庚子）。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫，其不足数者可以数户共充一夫。本县人户不足，则“以相邻州县点差”，谓之“协济”。甚至令东南富户、市民前往北方诸省协济应役。官方除提供驿舍、备办廪粮及派遣官吏外，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担。此外，尚有里甲和均徭内编派驿站差役，以满足其财政开支需要。

　　洪武二十七年（1394年），明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10，《赋役志下》，明万历四十五年刻本）。其佥编时间有三年、五年和十年之别。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者。此外在没有预算与额设经费的体制下，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥的对象。以上两方面导致嘉靖以前的马户不堪重扰，驿站运行困难。

　　成化、弘治年间白银货币化地位得到官方承认，一系列以财税定额为目的、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开，驿站的日常运转也由力役亲当改为征银雇募，至嘉万时期，因推行一条鞭法改革，得以最终确立。具体做法是根据过往支销数目，预估一年驿站夫马工料银额数，将其摊入全县粮赋或额田中征收。对于他县协济马匹，则按每马所需折银，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤：《临洺驿马政记》，载崇祯《永年县志》卷7）。征收的站银，以府为单位进行统计并征收，然后由府转发各驿，招募人员当差。

　　官征官募确实起到了均平差役、减轻百姓负担的作用，“计地征粮，可以免马头独累之苦；募人当应，可以绝官吏求索之私”（刘麟：《清惠集》卷3，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》，台湾商务印书馆1987年版，第348页）。但新政实施不过十余年，即弊端百生。一方面，官府“给驿渐广”，导致地方驿站开支不断增加；另一方面，过往官员多索马匹差夫，马户“卖产鬻儿，倾家丧命”。更甚者，明季“国用不足，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》，顺治二年五月八日），地方驿站财政更加吃紧。本县“马户逃窜，扳累难支”，他县协济亦托故不前，地方不得不再度佥派里民应当，复“蹈万历以前之夙弊”。而“驿卒糊口无资，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》，顺治元年七月，载张伟仁主编：《明清档案》第1册，台湾联经出版事业公司1986年版）。

　　清初中央对明代驿站财政体制的调整

　　清朝入关之初，平定全国的战争仍在持续，大量地方财政经费被裁撤充饷，驿站钱粮也不例外。在财政紧缺的情况下，既要全力保障军费，又要维持驿站正常运转，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路。

　　于中央而言，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派，废除明末里甲佥派，将全国驿站由民当改为官当，所有经费均于正项地丁内动支，“不复累及百姓”。与此同时，令各省站银“以万历初年会计录为准”，“照旧征收，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》，顺治二年六月六日）。

　　然而，明末清初接连不断的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降，部分省份站银除荒后实征不及原额半数，巨大的经费缺口令驿站运转维艰。更重要的是，清初持续的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘。权衡之下，清朝不得不裁减包括驿站经费在内的地方财政以充实军饷。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间，此后雍乾各朝均陆续裁减。全国站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8，《赋役篇上》，民国五年刊本）。

　　在额征驿站银剧减，加之禁止摊派、裁驿充饷的境况下，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源，使其利用最优化。方法主要有三：一是裁僻济冲，将驿站经费集中于主干驿道。二是调整驿道走向、开辟新驿道。顺治年间，为减轻河南、山东驿站负担，清朝开通经山西前往川陕甘等地区的驿道，河南驿站负担有所减轻；山东则开通了经德州、泰安、蒙阴、郯城前往江苏的“山东东道”，使原有山东中路的驿站压力有所缓解。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进，并在勘合火牌内明白填注，严禁随意改变路途。三是严格掌握地方驿站财政奏销。顺治八年（1651年），清朝确立各省财政奏销制度后，规定驿站的各项开支需岁终汇造清册，由户部核实奏销。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成的各省赋役全书，更是将各省起运存留、驿站额支数目固定下来。通过赋役全书和奏销制度，各省驿站每年的财政收支也尽在中央的掌握之中。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌，及时作出调整；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下，方便了驿站财政资源的宏观调拨。

　　上述改革确实值得称许，在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲，展现了新朝气象。但奈何由于清初战争开支甚巨，很多本应裁僻济冲的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对，不得不百般腾挪，甚至延续明季摊派旧弊。

　　清前期各省对驿站财政体制调整的因应

　　整体而言，各省解决地方驿站财政问题的举措主要集中在复原额、顾驿递，严考成、革协济等方面，而在州县层面更为通行的做法则是直接佥派里甲。

　　所谓复原额，即各省督抚在除荒实征站银过少的情况下，奏请恢复该省旧设站银数额。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计、报呈，实际上是将“旧额”提高，把明代站银、里甲夫马银和摊派银以隐蔽的方式承续下来。而裁撤地方经费过程中，驿站经费可能虽亦被裁撤，但因为需要维持驿站的正常运转，驿站经费的裁撤力度不及其他经费，所以在顺治初期裁节地方经费的过程中，面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用”的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实。

　　明清之际的驿站协济制度是保障冲途大驿有效运转的良制。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上，一旦经费被挪用或裁减，各地往往托故不前，导致受协驿站运转失灵。为解决该问题，清朝将协济站银完纳与否、完纳分数均纳入官员考成。但协济站银毕竟还需多一道解送程序，此间辗转费时、各级侵扣，其弊多端。于是，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需，而以外州县之协济，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》，顺治八年十月二十四日），南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制，并施行于全国，起自明代的驿站协济制度被废止。此种方法减少了站银支用的程序，提高了驿站运转效率。

　　中央和各省为筹措驿站经费，经过多重努力，确实起到一定作用，似乎驿站也得以正常运转；但如果我们将视野转移至州县，则会发现驿站财政状况呈现的是另外一幅景象。

　　清人薛所蕴《驿卒词》云：“闾阎困敝乏帮贴，差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死。五更三点不交睫，头枕驿门候消息。”（张应昌编：《清诗铎》卷9，中华书局2022年版，第262页）这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县、专管冲途大驿西乐驿的林华皖对当时的驿站困境有过总结：一则差务繁忙，“每日数起”；二则夫役“额设者有数”，每遇大差势必另外雇觅；三则马骡羸瘦，“陆续行差，倒毙不一，月而殆尽”；四则行差人员百般苛索，夫役折干、背负过重（林华皖：《治鲜集》卷2，《驿邮略》，载《续修四库全书》第880册，上海古籍出版社2002年版，第430~431页）。康熙《丰润县志》更直白指出：“输蹄往来，络绎不绝，粮糗刍薪，存留不能及半，协济未必以时，县令之拮据，殆所不免。”（康熙《丰润县志》卷4，《赋役志·驿传》，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负，自杀者亦不在少数。其最终结果，“存留各项节次裁减，州县之事束手无策，势不得不私派之民，民既出雇役之钱，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4，《田赋上》，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然的选择。

　　然而，直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突。天津巡抚张忻、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化：一是延续明季之“强制性雇募”手段，名为发银雇募、听民应召，实则是强制性“照里派轮”，官方挟公权权威进行变相摊派，并非纯粹的自由雇募应召之制。另一种是额外摊派，倒逼国家财政政策作出调整，将摊派合法化。部分州县驿站确实差务繁忙，必须额外派征。但为避免胥吏、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾，清廷将额外摊征编入赋役全书，承认各种加派的合理性并使之合法化。

　　清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪

　　清人曾对本朝的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏，称“清兴，扫除旧政，与民更始。而钱粮则例一以万历初年为定，且赋皆改折而无本色之征，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰，薄赋轻徭，培植邦本，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3，《食货志》，清康熙十九年刻本）。

　　但清初军兴旁午，裁驿充饷时常有之。实际上“额设工料已减十分之三，差务更增十分之四”的情况下，地方财政仍然左支右绌。驿站之弊不仅官累难除，民累亦未减轻。一方面，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担，而是裁驿充饷，百姓压力并未减轻。另一方面，在“额设有数”的驿站财政体制下，州县为保证驿站运转，又不得不走上加派里民的老路。这一回头路不仅额外增加了百姓负担，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担的宣言也就此告以破产。官员既存在加赋的罪名，百姓亦承受摊派的压力，实在是病民病官。

　　以上种种弊病的存在，究其原因，即在于中央财政集权下，地方额设驿站经费过少且并不稳定。随着明代白银的货币化，国家财政也出现“统计银两化”的趋势。这一变革使得国家财税可预算、可统计，方便了国家对各省州县财政的掌控；但是对于地方政府而言，则是更加不利。在“统计银两化”之前，所有驿传夫役均需亲当，财政开支由地方政府自行编制，不受中央管控；但在此之后，情况发生了显著变化。一方面，全国赋役逐渐定额化，中央以法律形式规定了摊派的“非法性”；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路，财政体制出现僵化。另一方面，借助白银的便利，中央对于州县财政的掌控越发集中，且能随时裁扣、调拨，导致州县财政难以稳定。清人曾谓“国家之所赖者，惟财赋；地方之所重者，惟差徭；下民之所望者，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5，《赋役志·驿站》，清乾隆二十五年刻本），生动反映了当时中央、地方和百姓三者在国家财赋分配中的地位和处境。从国家立场出发，中央主要集中于对全国财赋的高度集权与掌控。尤其是战争期间，国家的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事，以期稳定统治。裁撤地方存留银是其中最为重要的手段，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政的正常运转，又不得不额外摊派，而所有的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号。刘志伟教授认为，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度，建立了高度中央集权的财政体制，它导致的一个最直接的结果就是地方赋税征收的失控（刘志伟：《略论清初税收管理中央集权体制的形成》，载《贡赋体制与市场：明清社会经济史论稿》，中华书局2019年版，第190页）。可以说，正是中央财政的“集权”导致了州县政府在财税征收中的“分权”和“失控”。因此，随着清中后期各类大差、常差的源源不断，以及驿务弛弊、苛索繁多等问题的抬头，“原额主义”财政下的清朝驿站运转再度回到明末境况，各类差派更加层出不穷。

　　（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）

中国式现代化将深刻影响世界******

　　【中共二十大的世界意义】

　　作者：章玉贵（上海外国语大学国际金融贸易学院院长）

　　习近平总书记在党的二十大报告中指出，从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。

　　中国在稳步推进中国式现代化的过程中，既需要通过全面深化改革实现经济社会高质量发展奠定中国式现代化的坚实基础，也离不开持续推动高水平对外开放与国际合作创造中国式现代化良好的国际环境。而作为全球第二大经济体和最重要的投资来源国与消费市场之一，中国的现代化进程必然会对区域国家乃至全球产生巨大的溢出效应。这种溢出效应，既有来自中国式现代化发展红利的对外释放，也将对新兴经济体和广大发展中国家的现代化进程与实现路径提供范式意义上的经验参照。而就加强国际发展合作、加快落实联合国2030年可持续发展议程的意义来看，中国式现代化的持续推进与深入发展，必将加快推动构建团结、平等、均衡、普惠的高质量全球发展伙伴关系，推动各国共创普惠平衡、协调包容、合作共赢、共同繁荣的全球发展新时代。

　　为全球现代化进程提供新范式

　　马克思和恩格斯把现代化分为两个大阶段：第一阶段是资本主义现代化阶段，第二阶段则是共产主义现代化阶段（含社会主义过渡阶段），马克思主义现代化理论深刻揭示了人类社会发展的规律与总趋势，指明了人类社会实现现代化的科学道路与实现路径。

　　在人类现代化发展历史上，英国开启了由资产阶级领导的西方资本主义现代化道路，英国的工业革命在全球经济发展史上具有里程碑意义。马克思曾科学分析了资本主义发展的必然性，指出资产阶级在历史上曾经起过非常革命的作用，“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多”。在21世纪20年代的今天，全球公认的已完成工业化并实现现代化的发达国家，均实行资本主义制度。

　　但是，以美国为首的七国集团（G7），不仅长期主导着人类现代化进程，而且形成了以资本为中心的“西方式现代化”道路，本质上是两极分化的现代化、物质主义膨胀的现代化以及对外扩张掠夺的现代化。其结果，不仅造成了资本主义本身无法解决的财富分配不平等和贫富差距扩大等一系列经济社会问题，还将本国的现代化尤其是资本扩张建立在对广大发展中国家和地区的资源掠夺和剥削的基础上，更是当今世界不平等分工和南北差距扩大的最主要根源。法国学者托马斯·皮凯蒂在其撰写的《21世纪资本论》一书中用翔实的数据证明，美西方国家的不平等程度已经达到或超过了历史最高水平，并预言资本主义财富不平等现象还将继续恶化下去。而美西方主导的世界银行、国际货币基金组织等尽管肩负着减少贫困、增进共同繁荣、促进全球货币合作，以及确保金融稳定与可持续增长等使命，但无论是世界银行还是国际货币基金组织，本质上都服务于美西方的根本利益，其成立70余年来在消除贫困和促进全球共同发展方面的实际贡献与新兴经济体和广大发展中国家的期望存在着巨大差距。

　　中国作为最大的发展中国家正在全面建设社会主义现代化，中国改革与发展为全球现代化理论与实践提供了极具价值的研究样本和超大型验证支撑，关于这方面的深入研究与不懈探索，为形成有中国特色的现代化理论体系准备了基础性条件。从历史的发展逻辑来看，中国在基本实现现代化进而迈向第二个百年奋斗目标过程中，必然会产生一整套能够解释自身发展与制度变迁的成熟现代化理论体系。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央凝聚全党、全国人民、海外华人以及国际有识人士的发展智慧，提出了中国式现代化理论并付诸实践，创造了人类文明新形态，拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。

　　党的二十大报告指出，在新中国成立特别是改革开放以来长期探索和实践基础上，经过十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们党成功推进和拓展了中国式现代化。

　　中国式现代化既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。从各国现代化的内涵特征与相关评价指标体系来看，现代化意味着一国或地区经济、政治、社会、文化、环境以及个人生活等领域的全面进步与科学发展，而现代化的动力与支撑条件离不开技术进步、制度完善尤其是治理水平与治理体系的现代化。对中国而言，要在超过14亿人口的发展中国家推进实现现代化，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题。这意味着中国必须超越美西方国家以资本为中心的现代化，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，构建适配于中国人民的社会主义福利经济学，实现全体人民共同富裕的现代化；必须始终坚持中国特色社会主义道路，牢牢掌握中国式现代化建设与发展的主导权；必须始终坚持改革开放，深耕生产力发展与核心关键技术的自主可控，以中国式现代化建设的高水平推进为世界提供范式借鉴并形成良性互动。

　　十八大以来中国共产党的理论探索与实践创新已经证明并将继续证明：中国共产党在不断提高领导中国式现代化的能力体系建设过程中，成功走出了一条行之有效的中国式现代化道路，并因此形成了以创新、协调、绿色、开放、共享为核心思想的新发展理念。

　　将推动全球迈向繁荣共生之路

　　中国在稳步推进中国式现代化的过程中，不仅通过全面深化改革持续推动高水平对外开放促进经济社会的高质量发展，而且对地区乃至全球产生了越来越大的溢出效应。

　　一方面，根据世界银行2022年10月发布的相关报告，2013年到2021年中国年均经济增长率为6.6%，这一数字大大高于2.6%的同期世界平均增速，也高于3.7%的发展中经济体平均增速。2013年到2021年中国对世界经济增长的平均贡献率达38.6%，而七国集团同期对世界经济增长的平均贡献率总和只有25.7%，这说明中国已成为世界经济增长的主要驱动力量。另一方面，中国已成为140多个国家和地区的主要贸易伙伴，货物贸易总额居世界第一。2021年，中国对外直接投资流量1788.2亿美元，连续十年位列全球前三。2021年末，中国对外直接投资存量2.79万亿美元，连续五年排名全球前三。此外，中国已同150个国家和32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”合作文件，100多个国家和包括联合国在内的多个国际组织积极响应和支持全球发展倡议。2013年至2021年，中国与“一带一路”沿线国家货物贸易额累计达11万亿美元，中国对沿线国家累计直接投资达1613亿美元。2013年至2021年，中国在“一带一路”沿线国家承包工程新签合同额累计约1.08万亿美元，完成营业额7286亿美元，涵盖交通、电力等多个领域。世界银行的研究报告显示，中国发起的共建“一带一路”倡议将使沿线国家760万人摆脱极端贫困、3200万人摆脱中度贫困。

　　党的十八大以来，中国通过深度参与全球经济治理，构建符合国际通行规则的投融资政策框架，加入双边或多边经济贸易协定，全方位推动了与亚洲和世界各国的经济、贸易、金融、技术合作与人文交流；特别是通过牵头成立亚洲基础设施投资银行、新开发银行、设立丝路基金等开发性金融机构，不仅契合了新兴经济体和广大发展中国家对基础设施建设和可持续发展项目的投资需求，进而找到了政府与市场、商业融资与开发性融资的有机结合点；而且带动了新一轮产业与技术的匹配性转移，将中国的发展优势、现代化能力与亚非拉发展中国家的需求紧密结合，从而奠定了“一带一路”成为广受新兴经济体和发展中国家认可的公共产品和国际合作平台，初步形成了中国携手周边与世界各国共同打造繁荣共生的现代化新局面。可以说，这是工业化以来，发达国家之外的经济力量首次作为公共产品的供给者承担起促进全球经济发展和推进新兴经济体及发展中国家现代化进程的重任。这一进程将随着中国先后完成到2035年基本实现社会主义现代化，以及从2035年到21世纪中叶把我国建设成为综合国力和国际影响力领先的社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标而不断释放新的更大发展红利，加快推动各国共创普惠平衡、协调包容、合作共赢、共同繁荣的全球发展新时代。届时，我国国家实力与国际影响力将有更大提高，不仅将成为21世纪世界现代化进程的积极主导力量，也将基于中华民族的伟大复兴为全球繁荣发展奠定坚实基础。

　　《光明日报》（ 2023年01月06日 12版）

　　（文图：赵筱尘 巫邓炎）